Fortalecimento das regiões metropolitanas exige cooperação entre municípios

Mesa recebeu participantes com diferentes visões do processo de criação dos entes de governança metropolitana. (Foto: Mariana Gil/WRI Brasil)

Mesa recebeu participantes com diferentes visões do processo de criação dos entes de governança metropolitana. (Foto: Mariana Gil/WRI Brasil)

As fronteiras em regiões metropolitanas muitas vezes são difíceis de perceber. Cidades formam áreas conurbadas que misturam bairros, serviços, infraestrutura e, portanto, dividem oportunidades e desafios. A desigualdade territorial, social e, principalmente, econômica entre as cidades de uma aglomeração urbana evidencia a necessidade de um planejamento integrado. Sancionado em janeiro de 2015, o Estatuto da Metrópole (Lei 13.089) trouxe o importante dever de estabelecer diretrizes para o planejamento e gestão dessas áreas, que abrigam 104,2 milhões de pessoas. Ou seja, a lei determina que as regiões metropolitanas desenvolvam o seus Planos de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI).

O PDUI deve facilitar a integração entre as cidades e fomentar o planejamento conjunto de sistemas de transporte, saneamento, programas de habitação, entre tantos outros assuntos comuns nas regiões metropolitanas.  As regiões metropolitanas têm até 2018 para elaborar e aprovar seus planos. A Lei traz a ideia da construção de uma governança interfederativa, um modelo baseado em acordos e decisões multilaterais entre municípios e estado.

Presente na mesa “O Estatuto da Metrópole e o Desafio da Governança Metropolitana”, no IV Encontro dos Municípios com o Desenvolvimento Sustentável, a Diretora de Planejamento Urbano da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades, Diana Meirelles da Motta, fez questão de destacar a atual fase de transição do país, onde os estados e municípios estão se adaptando às normas previstas pelo Estatuto. “O Brasil está vivendo transformações significativas do ponto de vista territorial. Mais do que isso, nossas migrações não vão mais em direção às metrópoles, mas sim às pequenas cidades”, destaca. Segundo ela, 50% da população reside em aglomerações urbanas, em 7% do território do país, o que impõe desafios ainda maiores no planejamento das regiões metropolitanas.

Luiza Oliveira, coordenadora de cidades do WRI Brasil, mediou a mesa. (Foto: Mariana Gil/WRI Brasil)

Luiza Oliveira, coordenadora de cidades do WRI Brasil, mediou a mesa. (Foto: Mariana Gil/WRI Brasil)

Flávia Mourão, diretora-geral da Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) falou sobre o trabalho avançado que a cidade realiza para atender ao Estatuto da Metrópole. Em 2011, a capital mineira aprovou seu Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI). O documento foi estruturado considerando três núcleos de atuação – ambiental, econômico e social – a partir dos quais são estabelecidas ações dentro de quatro eixos: acessibilidade, sustentabilidade, segurança e urbanidade. “Devemos tratar da desigualdade entre as cidades porque elas estão juntas. Não existe um muro que diz onde começa uma e termina outra. A vida é misturada nessas regiões”, aponta Flávia.

No caso da RMBH, as funções públicas de interesse comum consideradas pelo plano são transporte, uso do solo, proteção ambiental, poluição, recursos hídricos e sistema viário. Responsável por 28% do PIB do estado, a RMBH conta com 34 municípios e tem grande impacto na economia de Minas Gerais. Em 2015, a Agência Metropolitana, que coordenou a elaboração do Plano junto à Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), também desenvolveu o primeiro macrozoneamento metropolitano do Brasil, que regulamenta as zonas que compõem a região metropolitana. O macrozoneamento define parâmetros urbanísticos de parcelamento, ocupação e uso do solo, controle da expansão urbana e o equilíbrio e a distribuição densidades e atividades no território, elementos fundamentais para reduzir as diferenças entre municípios vizinhos.

“Muitos municípios não conseguem se desenvolver, pois têm outros maiores ao lado. Por essa razão precisamos pensar em diretrizes de desenvolvimento para as regiões metropolitanas, cuidar das assimetrias entre as cidades que compõem aquele tecido metropolitano”, afirma Flávia. Belo Horizonte implementou ainda o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, formado através do aporte de recursos financeiros dos municípios que compõem a RMBH e do governo estadual e destinados ao financiamento de programas e projetos estruturantes conforme as diretrizes do PDDI.

Trazendo uma diferente perspectiva, Renato Barandier, secretário municipal de Urbanismo e Mobilidade da prefeitura de Niterói, colocou em debate os limites políticos que surgem quando se tenta compartilhar a gerência das regiões metropolitanas. “Temos uma sucessão de diferentes interesses que dificultam muito a integração de municípios”, lembra Renato. Segundo ele, o grande desafio é pensar em uma forma de efetivar os planos de desenvolvimento integrado exigidos pelo Estatuto da Metrópole.

A região metropolitana do Rio é integrada por 21 municípios e abriga 12 milhões de habitantes. “Temos de combinar interesses comuns entre as cidades. Hoje, o Rio de Janeiro não tem interesse, por exemplo, em integrar o transporte com suas cidades vizinhas. Ainda que grande parte dos trabalhadores da capital do estado residam nesses locais”, fala Renato. A mobilidade nas aglomerações urbanas é um dos principais elementos de integração e um dos mais lembrados pela população. A Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad), nas regiões metropolitanas brasileiras concluiu que existe uma relação decrescente entre renda e tempo de viagem, ou seja, quanto maior a renda menor é o tempo de viagem dos trabalhadores.

Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, ou Modelar a Metrópole, foi criado em 2015, para encontrar soluções conjuntas entre os 21 municípios. Ele deve ser entregue em julho deste ano. O WRI Brasil trabalhou ao lado dos tomadores de decisões responsáveis pelo Plano, auxiliando nos primeiros passos para a construção dos planos de mobilidade de diversas cidades da região.

“Ainda precisamos entender como operar a governança interfederativa. É muito importante termos noção das diferenças regionais. Não é possível criarmos um manual para o Brasil inteiro. Temos de respeitar a autonomia e as peculiaridades municipais e de cada região”, ressalta Diana.

Pedro Telles, coordenador de projetos do Greenpeace Brasil resumiu as emergências e os desafios no contexto da governança metropolitana. Para ele, a tendência no mundo todo é o crescimento da força política das regiões metropolitanas e, mais que isso, da capacidade de influência das metrópoles. Ao citar o Acordo de Paris e a iniciativa de diversas cidades em colocar um fim ao uso do diesel, Pedro ressalta o poder das cidades. “Metrópoles lideram as mudanças muito mais rapidamente do que os próprios governos nacionais”, diz.

Em relação aos desafios, Pedro coloca a integração econômica, social, ambiental e política como fator ainda muito limitado nas regiões. “A polarização política e a lógica eleitoral permanentemente limitam os avanços nas regiões metropolitanas. Muitas vezes, municípios vizinhos comandados por diferentes partidos políticos não conseguem avançar em projetos por conta da rivalidade política”, ressalta.  “O estatuto abre espaço para criar uma governança que transcenda o município. Abre possibilidades de mudar as regras do jogo. No entanto, ele ainda deve ser capaz de dar maior poder e voz também para os mais fracos, para os municípios menores”, lembra Pedro.

“O Estatuto da Metrópole marca um momento de mudança e determina caminhos que precisam ser revistos. No entanto, a grande conquista está para além deles. Sabemos que as conquistas são a longo prazo, precisamos acreditar e trabalhar para que os planos integrados sejam implementados”, diz Maria Eliana Jubé Ribeiro, coordenadora da Comissão de Política Urbana e Ambiental do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CPUA-CAU/BR).  “Precisamos da colaboração entre os municípios, da colaboração entre o estado em relação às regiões metropolitanas e também da participação da sociedade. Porém, a responsabilidade de ‘puxar’ essa governança deve ser do estado. Ele que tem que dar força para essa gestão, precisa ter um cuidado maior com as aglomerações”, conclui Flávia.

As atividades do WRI Brasil no EMDS são apoiadas por: CIFF (Children’s Investment Fund Foundation), Stephen M. Ross Philanthropies, ICS (Instituto Clima e Sociedade), Fedex Express, Arconic Foundation, BMZ (Ministério Federal de Cooperação Econômica e Desenvolvimento da Alemanha), GIZ, Citi Foundation, Centro de Excelência ALC-BRT e UNEP.